Juliana Batalha Knackfuss[1]
O processo civil brasileiro contemporâneo estrutura-se, a partir do Código de Processo Civil de 2015, sobre um modelo que se afasta tanto do paradigma dispositivo puro, centrado na iniciativa exclusiva das partes, quanto do paradigma inquisitivo, centrado na figura hegemônica do julgador. O art. 6º do CPC, ao determinar que “todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para que se obtenha, em tempo razoável, decisão de mérito justa e efetiva”, concretiza a redistribuição do exercício do poder ao longo do procedimento e na atribuição, a todos os sujeitos processuais, de posições jurídicas ativas e simétricas quanto ao debate da causa[2], estando intimamente relacionado ao contraditório substancial e impondo maior abertura dialogal entre as partes e aos juízes, deveres específicos de esclarecimento, consulta, prevenção e auxílio[3].
Transposto para o campo do controle externo, esse modelo apresenta um parâmetro teórico que auxilia e reorienta também a lógica processual das Cortes de Contas que, embora não exerçam jurisdição stricto sensu[4], possuem inegável natureza procedimental e sujeitam-se ao contraditório, à ampla defesa (art. 5º, LV, CF/1988) e ao devido processo legal, e são alcançados, nas omissões de seus regimentos internos e leis orgânicas, pela incidência subsidiária do CPC/2015 na forma do art. 15[5]. Assim, aliado ao comando do art. 6º, a cooperação entre corpo técnico, Conselheiro/Ministro Relator e jurisdicionado, pode substituir, respeitadas as especificidades, a lógica estritamente sancionatória que tradicionalmente pautou a atuação do controle externo brasileiro.
Essa reorientação também dialoga diretamente com o art. 3º do CPC, cujos §§ 2º e 3º impõem ao Estado o dever de promover, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos, e determinam que a conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual sejam estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial. Cabe destacar que disposições dessa natureza não configuram mera recomendação teórica, mas verdadeira política pública de tratamento adequado dos conflitos, afastando o sistema de justiça da solução exclusivamente adjudicatória para um campo mais amplo de métodos autocompositivos, voltados ao que a doutrina denomina sistema de múltiplas portas[6].
Nesse ponto, ainda que os Tribunais de Contas não integrem o Poder Judiciário, devem observar o comando do art. 3º, pois a lógica normativa nele estabelecida abarca também o controle externo como vetor hermenêutico, na medida em que a Constituição não reserva à atuação sancionatória a única forma legítima de tutela do erário e da boa gestão pública. É nesse contexto que Mesas Técnicas, Termos de Ajustamento de Gestão (TAGs) e outros instrumentos de autocomposição se apresentam como manifestações, no âmbito do controle externo, do mesmo movimento de fomento à consensualidade que o CPC, deslocando parcela da atuação das Cortes de Contas da correção de irregularidades já ocorridas (ex post) para a prevenção e a construção de soluções (ex ante).[7]
Devemos ressaltar, ainda, que a categorização dos processos perante os Tribunais de Contas aos processos administrativos em geral, para os fins do art. 15 (segundo o qual, “na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente”) não é isenta de controvérsia, tendo em vista que parte expressiva da doutrina os qualifica como processos de natureza sui generis, dotados de contornos constitucionais próprios e não inteiramente equiparáveis ao processo administrativo em sentido estrito.[8]
A subsidiariedade prevista no art. 15, não transforma o processo de controle externo em processo civil, mas autoriza que os princípios estruturantes deste, tais como cooperação, boa-fé objetiva, vedação à decisão-surpresa e estímulo à autocomposição[9], sejam vistos como parâmetros de integração, sempre que compatíveis com a natureza e a função constitucional do controle externo.[10]
A cooperação processual não se manifesta, apenas, em um dever genérico de urbanidade entre os sujeitos do processo, mas em deveres específicos que também recaem sobre o órgão julgador (esclarecimento, consulta, prevenção e auxílio). Ao trazermos tal premissa para o controle externo, esses deveres também se apresentam como fundamento teórico para instrumentos autocompositivos, tais como as Mesas Técnicas, compreendidas como iniciativas de controle externo adotadas em momento anterior à instauração de processos sancionadores, à impugnação ou à judicialização de atos administrativos, voltadas a uma atuação mais informal, célere e próxima das dificuldades vivenciadas no cotidiano da gestão pública. A partir da identificação de fragilidades, inconsistências normativas ou riscos de irregularidade, pactuam-se, sem maior formalismo, providências de natureza técnica e boas práticas de gestão.[11] Assim, ao permitirem que o jurisdicionado exponha, antes da formação do juízo definitivo, as dificuldades fáticas e jurídicas enfrentadas na gestão pública ou apresentem justificativas para fragilidades encontradas, as mesas técnicas operacionalizam, no plano do controle externo, os deveres de consulta e de prevenção que o art. 6º do CPC impõe ao processo civil. Há, portanto, uma antecipação do diálogo processual para momento anterior à eventual imposição de sanções, à eventual ocorrência de irregularidades ou danos ao erário.
A prática já consolidada em diversas Cortes de Contas brasileiras confirma essa leitura, estando significativamente avançadas no âmbito do TCM-SP, TCMRio; TCE-MT, TCE-SE, TCMGO e TCE-MG, entre outros, sendo possível afirmar que a prática já ultrapassou a fase experimental e se consolidou como instrumento de controle externo dialógico no sistema de Tribunais de Contas brasileiro.
Ademais, a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) recomendou expressamente às Cortes de Contas a adoção de instrumentos consensuais de prevenção e solução de controvérsias, reconhecendo o mesmo movimento que o CPC consagra, no art. 3º, §§ 2º e 3º, para o processo de controle externo, permitindo que o resultado não decorra de cognição unilateral do órgão de controle, mas também de exame conjunto dos elementos técnicos e fáticos relevantes.[12]
Enquanto as mesas técnicas operacionalizam a dimensão dialógica do processo de controle, o Termo de Ajustamento de Gestão (TAG) representa a sua expressão mais formalista, com a elaboração de negócio jurídico material, refletido em um instrumento com compromissos recíprocos entre a Corte de Contas e o gestor público, voltados à correção de impropriedades de gestão mediante cronograma, obrigações e condicionantes ajustados de comum acordo, configurando mais um instrumento que opera a ideia de consensualidade no âmbito do controle.[13]
Inobstante críticas a esse novo paradigma de controle externo[14], a leitura conjugada dos arts. 6º, 3º e 15 do CPC, associada à outras normas[15], permite reforçar a ideia de um modelo dialógico e cooperativo para as Corte de Contas, eis que, o art. 6º fornece o fundamento principiológico da cooperação como estrutura do processo; o art. 3º, §§ 2º e 3º, impõe o dever de estímulo à consensualidade como política pública de tratamento adequado de conflitos; e o art. 15 autoriza a integração subsidiária desses parâmetros aos processos de natureza administrativa lato sensu, entre os quais se inserem, com as ressalvas doutrinárias já anotadas, os processos de controle externo. Nesse sentido, a consolidação de um processo civil cooperativo aplicado aos Tribunais de Contas não afasta as prerrogativas sancionatórias do controle externo, mas as qualifica e altera, ao inserir, antes da sanção, a abertura processual de diálogo, prevenção e construção compartilhada de soluções, alinhado à função constitucional de tutela do erário e de promoção da boa gestão pública.
[1]Mestre em Direito Processual (Unesa); Pós-Graduada em Contratações Públicas (Universidade de Coimbra-PT); Pós-Graduada em Direito Constitucional e em Direito Processual Civil; Graduada em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); Assessora do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro (TCMRio); professora convidada de cursos de pós-graduação; membro da Associação Brasileira Elas no Processo (ABEP) e do Instituto Brasileiro de Direito Processual (IBDP).
[2]DIDIER JR., Fredie. Os três modelos de direito processual: inquisitivo, dispositivo e cooperativo. Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, n. 49, 2015, p. 89-99.
[3] VALE, Luís Manoel Borges do. O modelo cooperativo de processo: a necessidade de construção cooperativa do algoritmo para aplicação de precedente obrigatório. JOTA, 18 mar. 2019. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/o-modelo-cooperativo-de-processo. Acesso em: 11 set. 2026.
[4] Nesse sentido, cf. STF. MS nº 35.410/DF; MS nº 35.824/DF; e MS nº 25.888/DF.
[5] VIANNA, Ismar. Fundamentos do processo de controle externo: uma interpretação sistematizada do texto constitucional aplicada à processualização das competências dos tribunais de contas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2019.
[6]PINHO, Humberto Dalla Bernardina de; MAZZOLA, Marcelo. Manual de Mediação e Arbitragem. São Paulo: Saraiva Jur, 2021.
[7] KNACKFUSS, Juliana Batalha. Tribunal de contas e direito à saúde: análise da utilização de mecanismos consensuais voltados à melhoria da gestão da saúde pública no Município do Rio de Janeiro. In: NUNES, César Augusto Ribeiro et al. (org.). Anais de artigos completos do X CIDHCoimbra 2025: X Congresso Internacional de Direitos Humanos de Coimbra: uma visão transdisciplinar. Campinas/Jundiaí-SP: Editora Brasílica/Edições Brasil, 2026. v. 3, p. 165-173. ISBN 978-65-5104-134-1.
[8] BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional dos Tribunais de Contas. Fórum Conhecimento Jurídico, [Belo Horizonte], 21 set. 2018. Disponível em: https://editoraforum.com.br/noticias/o-regime-constitucional-dos-tribunais-de-contas-ayres-britto/. Acesso em: 11 set. 2026.
[9] Giuseppe Giamundo Neto defende a incidência, nos processos administrativos das Cortes de Contas, das normas de direitos fundamentais constantes dos artigos 1º a 12 do Código de Processo Civil/2015, que se voltam a conferir legitimidade democrática ao exercício da jurisdição por meio de limitações impostas a esse exercício. (GIAMUNDO NETO, Giuseppe. A aplicação do Código de Processo Civil/2015 no Tribunal de Contas. JOTA, 17 set. 2019. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/a-aplicacao-do-codigo-de-processo-civil-2015-no-tribunal-de-contas. Acesso em: 11 set. 2026).
[10] VIANNA, Ismar. Fundamentos do processo de controle externo: uma interpretação sistematizada do texto constitucional aplicada à processualização das competências dos tribunais de contas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2019.
[11] KNACKFUSS, Juliana Batalha. Meios adequados de soluções de conflitos, desjudicialização e tribunais de contas: o papel das mesas técnicas na prevenção de litígios e realização do interesse público. In: NEJAIM, América Cardoso Barreto Lima et al. (orgs.). Acesso à justiça, métodos adequados de solução de conflitos e desjudicialização: uma homenagem à professora Flávia Pereira Hill. Londrina: Thoth, 2026.
[12] ASSOCIAÇÃO DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL (ATRICON). Nota Recomendatória Atricon nº 02/2022: recomendação aos Tribunais de Contas brasileiros para que, observado o regime jurídico-administrativo, adotem instrumentos de solução consensual de conflitos, aprimorando essa dimensão nos processos de controle externo. Brasília: Atricon, 24 ago. 2022.
[13] MELLO, Marcílio Barenco Corrêa de. Termo de Ajustamento de Gestão: instrumento de composição no controle das despesas públicas. São Paulo: Dialética, 2021.
[14] Nesse sentido encontramos ponderações de Carlos Ari Sundfeld e André Rosilho (SUNDFELD, Carlos Ari; ROSILHO, André. Mediação e homologação do TCU em ajustes administrativos é constitucional? O que está em pauta no julgamento da ADPF 1183 pelo STF. Jota, 28 jan. 2026. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/controle-publico/mediacao-e-homologacao-do-tcu-em-ajustes-administrativos-e-constitucional. Acesso em: 29 maio 2026) e, ainda, a ADPF nº 1183, proposta pelo Partido Novo. O julgamento foi suspenso em 29 de abril de 2026 após pedido de vista do Min. Cristiano Zanin, que solicitou mais tempo para aprofundar a análise dos votos já apresentados, permanecendo, portanto, sem conclusão definitiva
[15] Podemos citar, por exemplo, a Lei nº 13.140/2015 (arts. 32 a 34); artigo 26 da Lei nº 13.655/2018; art. 151 da Lei nº 14.133/2021; arts. 71, inc. IX, e 73, combinados com o art. 96, inc. I, “a” e “b”, e art. 75 da CRFB/1988
REFERÊNCIAS
ASSOCIAÇÃO DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL (ATRICON). Nota Recomendatória Atricon nº 02/2022: recomendação aos Tribunais de Contas brasileiros para que, observado o regime jurídico-administrativo, adotem instrumentos de solução consensual de conflitos, aprimorando essa dimensão nos processos de controle externo. Brasília: Atricon, 24 ago. 2022.
BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional dos Tribunais de Contas. Fórum Conhecimento Jurídico, [Belo Horizonte], 21 set. 2018. Disponível em: https://editoraforum.com.br/noticias/o-regime-constitucional-dos-tribunais-de-contas-ayres-britto/. Acesso em: 11 set. 2026.
DIDIER JR., Fredie. Os três modelos de direito processual: inquisitivo, dispositivo e cooperativo. Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, n. 49, 2015, p. 89-99.
GIAMUNDO NETO, Giuseppe. A aplicação do Código de Processo Civil/2015 no Tribunal de Contas. JOTA, 17 set. 2019. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/a-aplicacao-do-codigo-de-processo-civil-2015-no-tribunal-de-contas. Acesso em: 11 set. 2026
KNACKFUSS, Juliana Batalha. Meios adequados de soluções de conflitos, desjudicialização e tribunais de contas: o papel das mesas técnicas na prevenção de litígios e realização do interesse público. In: NEJAIM, América Cardoso Barreto Lima et al. (orgs.). Acesso à justiça, métodos adequados de solução de conflitos e desjudicialização: uma homenagem à professora Flávia Pereira Hill. Londrina: Thoth, 2026.
KNACKFUSS, Juliana Batalha. Tribunal de contas e direito à saúde: análise da utilização de mecanismos consensuais voltados à melhoria da gestão da saúde pública no Município do Rio de Janeiro. In: NUNES, César Augusto Ribeiro et al. (org.). Anais de artigos completos do X CIDHCoimbra 2025: X Congresso Internacional de Direitos Humanos de Coimbra: uma visão transdisciplinar. Campinas/Jundiaí-SP: Editora Brasílica/Edições Brasil, 2026. v. 3, p. 165-173. ISBN 978-65-5104-134-1.
MELLO, Marcílio Barenco Corrêa de. Termo de Ajustamento de Gestão: instrumento de composição no controle das despesas públicas. São Paulo: Dialética, 2021.
PINHO, Humberto Dalla Bernardina de; MAZZOLA, Marcelo. Manual de Mediação e Arbitragem. São Paulo: Saraiva Jur, 2021.
SUNDFELD, Carlos Ari; ROSILHO, André. Mediação e homologação do TCU em ajustes administrativos é constitucional? O que está em pauta no julgamento da ADPF 1183 pelo STF. Jota, 28 jan. 2026. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/controle-publico/mediacao-e-homologacao-do-tcu-em-ajustes-administrativos-e-constitucional. Acesso em: 11 setembro 2026
VALE, Luís Manoel Borges do. O modelo cooperativo de processo: a necessidade de construção cooperativa do algoritmo para aplicação de precedente obrigatório. JOTA, 18 mar. 2019. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/o-modelo-cooperativo-de-processo. Acesso em: 11 set. 2026.
VIANNA, Ismar. Fundamentos do processo de controle externo: uma interpretação sistematizada do texto constitucional aplicada à processualização das competências dos tribunais de contas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2019.
